工会财务规范化建设路径探索

工会财务规范化建设路径探索

内容摘要：本文结合目前工会财务管理中存在的问题，结合全国总工会有关规范化管理要求，对加强工会财务规范化建设的路径进行思考和探索，从全面提升规范化建设意识，规范财务工作流程、财务管理队伍建设、代管经费管理、工会资产管理和内控制度建设等方面提出合理化建议，全面推进工会财务的规范化建设工作。

关键词：工会财务管理规范化内控制度

工会财务工作是工会工作中的一个重要组成部分。工会想要有效地履行职能，就必须以扎实可靠的工会财务管理为基础。2009年5月，财政部发布了新的《工会会计制度》，要求工会按规定设置会计机构或配备会计人员，建立与工会预算管理体制相适应的独立会计核算管理体系，同时应当建立健全内部控制体系。2009年11月，全国总工会办公厅印发《工会财务会计管理规范》（总工办发〔2009〕32号），从2010年1月1日开始正式执行，规范中明确了工会财务会计管理的总体工作目标，要求各级工会组织对照规范化管理要求，认真检查本单位工会财务会计工作，对存在的问题及时进行整改，全面提高工会财务会计管理水平。

当前全面推进工会财务规范化建设，加强工会财务的制度化、规范化及科学化，首先是为了适应工会工作新形势的需要，财务工作要围绕工会工作中心、服务大局，通过有效、合理地配置资金，达到稳固经济基础、增强工会活力、提高工会整体实力，更好地为职工群众提供服务的目标。其次是为了适应工会财务改革创新的需要，随着工会经费收支规模的扩大、服务对象的不断拓宽，工会财务工作的重要性、艰巨性日益突出，因此有必要通过改革创新来提高管理水平，而抓好规范化建设就是其中的首要内容。第三是为了适应工会财务制度健全性提高的需要，通过加强规范化建设，贯彻落实《工会法》中关于工会经费管理的具体要求，建立健全工会经费预、决算制度，形成适应工会管理特点的财务工作流程和内控制度，在财务管理方面不仅形式规范，内容上更要规范，为实现工会财务科学化、精细化管理创造有利条件。

一、当前工会财务规范化建设现状

（一）工会财务规范化建设的目标和内容

不管是何种经济类型的单位，按照我国《工会法》的有关规定，都应该建立独立的工会经费使用、管理体制，收好、用好、管好工会经费，是工会组织开展各项日常工作的一个重要前提。在全国总工会的统一领导下，各级工会组织通过各自的职责权限，按照事权与财权相匹配、集权与分权相统一的原则，合理确定自身财务管理和经费使用的目标要求和基本内容。

《工会法》中指出，工会经费主要用于为职工服务和工会活动。因此工会组织开展财务规范化建设的核心目标，就是要以财务管理制度系统化、日常化、具体化为主要手段，实现量入为出、收支平衡、勤俭节约、保证重点、民主理财的管理目标。

图1 工会财务规范化建设的目标

工会财务管理的基本内容则是以工会经费的收支为核心，以会计核算、和经费审查为三项主要任务，分别对应的是经费独立核算制度、预决算审批制度和经费审查与监督制度。工会财务管理是工会工作的重要物质保证，是否能够开展好工会财务规范化建设，关系到各级工会组织是否可以更好地表达与维护职工群众的切身利益，关系到能否在履行各项社会职能的过程中有效发挥作用。

图2 工会财务规范化建设的主要内容

（二）当前工会财务规范化建设中存在的问题与不足

虽然全国各级工会财务管理工作在规范化建设方面已经取得了较大的进步，但从目前来看，部分工会组织财务管理工作水平与全国总工会的规范管理要求相比仍存在一定的差距。主要存在的问题有以下几个方面。

1.工会收入计提不规范。

工会收入的计提是工会财务管理规范化的起点。《工会法》第三十六条规定了工会经费的来源主要由会员缴纳会费、工会所在单位向工会拨缴、工会所属企事业单位上缴、政府补助等组成。机关、事业单位和公有制企业基本可以按照规定要求计提工会经费，但有些单位将一些不应归属于工会收入的经费，归入工会收入，而非公有企业中能够及时、足额拨缴工会经费的还并不是很多。

对于基层工会组织而言，有下属企事业单位且能提供稳定收入的比较少，自创收入能力较低。因此工会收入计提过程中，“按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴经费”是最为重要的组成部分，对基层工会所属单位的从属性和依附性很强。与会员缴纳的会费全部留在基层不同的是，拨缴的经费具有行政强制性、无偿性和固定性，需要逐级上解并按规定使用，由于与基层工会组织的活动经费并不直接相关，在计提过程中部分单位可能会对上述制度存在一定的理解偏差，执行不够到位。有的单位以效益不好为由不拨缴和上解工会经费，还有的认为只要给本单位的工会组织划拨一定的经费足够开展活动就行，没要必要按照《工会法》的规定计提工会经费，额外增加负担。在非公有制企业尤其是小规模企业中，工会经费的计提不同程度地存在不规范的现象，无法满足基层工会组织长期发展的需要。

2.工会预算管理不规范。

加强预算管理是落实工会年度财务计划的重要举措，是完成工会工作目标的有力保证。《工会预算管理办法》第二条指出：工会预算是经一定程序核定的工会经费年度收支计划，是收好、管好、用好工会经费的重要手段，是工会财务管理的重要内容。这就要求我们的各级工会组织要把预算的编制和执行作为财务管理的一项主要工作加以重视和落实，坚持以工会整体利益为出发点，严格执行财务预算管理制度，提高工会财务管理的合法性和规范性。

目前，部分基层工会组织对预算管理还缺乏应有的重视，存在着经费拨缴“无定数”、预算与决算分离、预算执行管理监督缺失等问题，工会财务预算管理出现形式主义趋向，预算管理的职能未能有效发挥。有些单位预算管理缺乏科学性，采用的增量预算编制法是以上年报表为基数，加上一定比例的增长因素来编制下一年预算，这种编制方法在实际工作由于没有细化收支内容，使预算管理缺乏科学合理的量化依据，有些工会组织不从实际需要出发，而是将眼光紧盯在增长因素上，容易造成不必要的浪费。同时，预算只增不减造成每年各项经费开支逐渐增多，日常的各项经济活动中，节约费用没有激励机制，浪费也没有相应的约束措施，财务管理人员在编制预算时也不用想办法增收节支，而只需要考虑本年费用的增长比例，极大限制了会计人员在工会财务管理中应有作用的发挥。

3.工会支出审核不规范。

《工会法》中规定工会经费主要用于基层职工的教育和工会开展的其他活动。《工会会计制度》中也明确了工会经费支出按照功能可以分为职工活动支出、维权支出、业务支出、行政支出、资本性支出、补助下级支出、事业支出、其他支出八大类。

图3 工会经费支出分类

但实践过程中，工会经费使用管理的规范性方面还有所欠缺。部分工会组织经费开支中比例最大的是用于向职工发放福利，以此替代工会活动，维权支出和教育活动等支出额度也较小，认为只要让员工得到利益就是发挥好了工会的作用，这样单一化的经费使用途径，也是工会主要职能没有得到充分发挥的体现。对于经费开支的用途，作为工会组织的服务对象，普通职工群众可以参与决策的程度较低。工会经费开支审核中，存在工会活动组织、发放物品手续不严密等问题，购买物品的发票经常出现经济业务内容、单价、数量等要素不全的现场，有的只是笼统的写礼品、纪念品、办公用品；有些用于购买实物的发票，除了单位领导签字之外，没有验收人及领用人的签章。部分工会组织财务人员对报销凭证单据审核不严格，工会财务专用章、法人章均由一人保管，取用随意且缺乏监督；人员变动时财务交接手续不完备，无交接清单，资产账实不符；票据保管、领用与核销不按规定要求办理相关手续等。

此外，个别基层工会组织还没有实现工会经费的单独核算与管理，存在与行政经费混淆使用的问题；

4.工会资产管理不规范。

工会资产是指工会实际占有或使用的能以货币计量的各种财产、债权和其他权利，主要是由流动资产、固定资产和对外投资组成。相对于企业生产运营中形成的资产，工会资产规模一般较小，资产质量也不高。现实中，相当一部分单位对资产管理制度的贯彻落实不到位，存在“重钱轻物”的倾向，工会资产管理在工会财务管理工作中也并未得到很大的重视，具体表现在：购入财物时不同步入账、填卡，保管和使用责任未落实到具体人员，漏登漏记形成账外资产；资产登记时不能完整地记录品牌、规格、型号等，不及时进行账务处理和定期盘点、清查；人为混淆固定资产与低值易耗品的分类界限，造成资产总值与现实不符；有些资产长期外借或由使用人保管，未能及时收回造成损失；已实际发生产权转移的资产长期不办理移交手续，导致账实不符等。

图4 工会资产管理不规范问题

由于运营主体不明确，缺乏专职的经营管理人员，同时也缺乏必要的监督约束机制，工会资产管理往往处于低效甚至无效运营的状态，容易出现管理混乱、无法可依或者有法不依的现象，不仅无法保证工会资产的保值增值，严重的还会发生工会资产流失问题。

二、工会财务规范化建设不足的原因分析

（一）对工会财务规范化建设重要性认识不全面

目前，部分工会组织在完成维护工人权益这一主要职责的同时，对工会财务规范化建设仍缺少应有的重视。有些工会组织领导不懂财务知识，认为工会的财务工作只要做到账目清晰即可，往往重视工会经费收缴却忽视了财务管理，甚至主观上认为财务规范化建设需要投入额外的人力、物力，工作开展难度也比较大，显得可有可无，因此导致财务规范化建设成为“一纸空文”。一些工会组织对下属基层工会的财务管理缺乏应有的指导和监督管理，甚至部分工会财会人员在思想上也对工会组织的财务管理认识不到位，对于新政策、新制度、新规定的学习不够，从而出现了理解不准确、执行不到位的问题。

（二）工会财务机构和人员配置不到位

从全国范围来看，我国工会尤其是基层工会组织的财务工作普遍较为薄弱。有些基层工会组织没有独立的会计机构和账户，也没有配备专职的财务人员。以某市73所高校为例，只有约三分之一的高校工会有独立银行账号，绝大部分工会由校财务负责记账，少数工会聘请了兼职会计代账。对企业而言，这一矛盾更为突出，一方面部分企业不愿意将资金交给工会独立管理，同时由于某些企业工会经费规模有限，账户使用率较低，往往导致开户被拒或是成为银行账户清理的对象，另一方面大部分企业也并不愿意为工会的财务管理承担额外的人员成本投入，为工会配备专职财务人员显得并不现实。

基层工会财务人员往往还要兼顾其他管理工作，有些甚至没有经过必要的培训，未取得会计人员从业资格。由于条件所限，一人兼任会计和出纳的现象时有发生，缺乏必要的岗位制约条件。兼职代帐的会计虽然也是专业财务人员，但由于其本身与工会管理业务联系不紧密、不熟悉，并不会对工会组织的财务管理工作开展系统性的长远思考，也很少会在工会经费使用绩效上进行主动的分析，这些都成为了制约工会财务管理水平提升的障碍。

（三）工会财务管理内控机制不健全

《工会法》第三十七条要求工会应当根据经费独立原则，建立预算、决算和经费审查监督制度，各级工会建立经费审查委员会。工会组织经费收支情况必须接受本级经费审查委员会的审查和监督。

但由于基层工会组织建设不健全，这种审查机制容易流于形式，一方面内部自我约束不强，会计监督有名无实，工会经审委不能真正发挥应有的作用，年终工会工作总结宣读一下财务管理人员提供的报告就算是履行了义务，在履行对工会预算、开支范围、审批程序等的检查、监督职能方面，并未有效发挥应有的作用，有的单位对工会经费审计间隔时间长达5至6年，甚至基本没有针对工会经费进行过专门审计，导致违规违纪问题发生后，难以及时自查自纠。另一方面是外部财务监督约束机制不配套，上级工会往往偏重对工会经费的计提、拨缴、上解进行管理，也很少会派人直接查账，对支出合法性只满足于常规性的要求，难以做到详细深入的全面审查，使工会财务工作的外部监督弱化。此外，财务民主管理的要求也没有得到很好的贯彻，部分工会组织没有向工会会员全面公开账目，也直接导致公众监督职能的弱化。

三、加强工会财务规范化建设的主要路径

全面推进工会财务规范化建设工作是一项复杂的系统工程，必须结合工会财务管理实际，积极探索和创新，在总结问题和经验的基础上统筹兼顾，完成支持工会组织发展和服务职工的多重目标。以合法、合规为重要前提，收支记录要真实、完整，经得起内外部的审核和检查。以预算管理为手段，优化支出结构，精打细算实现收支平衡，发挥财务管理对工会工作的支持和保障职能。

（一）全面提升工会财务规范化建设意识

各级工会要加强对财务规范化建设意义及作用的宣传，通过建章立制、强化管理，明确规范化建设对工会及企业健康发展的重要性。针对一些基层单位领导对工会财务管理工作的不重视，通过大量深入的宣传教育，既要切实端正财务人员自身的思想认识，从而发挥其主观能动性，更应切实取得单位负责人、工会负责人的重视与支持，使其了解工会财务规范化建设的重要性，为搞好工会财务管理工作营造良好的氛围。

同时，目前单纯的工会经费保障观念需要及时转变，要深入理解财务规范化管理的内涵，妥善处理各类关系，通过加强工会经费的管理，提高其财务运行效益。一是要处理好工会的独立与依附关系，既要保障充足的经费来源，又要注重提升工会工作的自主性，同时还要针对财务工作中的问题和困难向上级工会组织多请示、多汇报，达到事半功倍的效果。二是要处理好工会与行政管理部门之间的关系，工会财务必须单独立账自行管理，由工会组织独立管理和使用，尽量避免单位行政管理部门对工会财务工作的干预、制约，甚至是占用工会经费的现象发生。三是要处理好职工与工会之间的关系，既要服务好职工，又要主动接受会员的民主监督，从而让广大职工在工会的团结和引领下，互相尊重、加强合作、增进友谊。

（二）工会财务工作流程规范化

要坚持依法理财的观念，从预算编制、经费收缴、开支到会计档案资料管理，都要通过统一的工作程序来进行规范，应根据实际情况完善管理制度，做到以制度管人、管事，务求切实提高工会财务管理能力。

1．规范工会经费收入拨缴流程。按照国家最新规定计提和划拨工会经费，一是对“全部职工”的范围界定，除正式员工之外，临时工、计划外用工都应作为计提工会经费的人员基数；二是对“工资总额”组成的界定，除了以工资、奖金、津贴名义发放以外，其他各项员工福利，不论是以货币还是实物形式支付的，都应全部纳入工资总额管理。

2．规范工会经费预算管理。要紧紧围绕工会年度中心工作，以量入为出、略有盈余的原则，对工会经费的收支进行合理筹划，发挥经费预算对工会财务规范化管理工作的引领作用。

3．规范工会经费开支审批。工会经费的开支，特别是大额资金支出，要从制度和流程等多个方面进行规范化管理。首先所有开支均要符合预算的要求，未纳入年度预算或者超出年度预算的开支要履行相应的集体审议程序；其次要明确审批、报销流程，严格规定各项业务的审批和报销权限；第三是要发挥民主管理框架下职工会员对工会经费用途决策的参与程度。

图5 工会财务工作流程规范化

（三）工会财务管理队伍建设规范化

工会财务工作规范化的程度，管理人员的业务素质高低是关键。

在人员配备方面，应对从事财务管理工作的人员进行严格把关，思想上增强责任感和使命感，要有为职工群众服务的思想；专业素质上保证接受过正规的财务培训，具有相应资质，并对工会业务有一定的了解。

在岗位设置方面，必须明确职责分工，保证工会财务各管理的各项工作流程和业务规范都能落实到具体个人，切实做到，有效提高办事效率。

在人员培训方面，一是要重视职业道德教育培训，促使工会财务管理人员勇于坚持原则，准确严格地把握政策方向，正确行使权力，严于律己，真抓实干。二是通过开展学习教育活动，促使他们不断掌握最新的财务会计知识和会计核算技能，学习先进的工会管理经验，不断提高财务人员的专业素质。三是要开展分层次培训，除了财务管理人员以外，工会组织领导人、财务监督人员都有必要接受相应的管理培训。

图6 工会财务管理队伍建设规范化

（四）代管经费管理规范化

“代管经费”核算的是委托工会代管的、有指定用途的、不属于工会收入的经费，例如代管的团费、党费、职工互助金，以及基层工会收到的行政拨给代管的职工福利费、劳动竞赛奖、慰问款，县级以上工会收到财政拨给代管的离退休经费、疗养补助费等等。这些经费如何使用必须遵从事先约定，工会并不拥有使用权、收益权和处分权，而仅有建议权和监督权。新《工会会计制度》对“代管经费”如何核算与管理的规定还比较宏观，在工会财务规范化建设中针对这个问题还有一些原则需要注意。

首先是必须严格执行国家财经纪律和工会财务制度，真实并且完整地反映代管经费收支的明细，在行政支出代管经费时，发挥好工会的监督作用，避免把代管经费变成请客、送礼用的“小金库”和非法开支的“避风港”。

其次是必须坚持专款专用原则。由于每笔代管经费都有其约定用途和目的,在进行代管经费的核算时，应按内容设置相应的二级科目进行分类核算。

第三是代管经费支出时必须经过主管财务的工会主席审批同意。工会主席作为工会这一社团法人单位当然的法定代表人，必须对工会的会计工作和会计资料的真实性和完整性负责。出于权利、义务相对等的要求，工会主席负责代管经费支出的审批也是工会财务独立管理原则的重要体现。

第四是代管经费的使用应主动接受行政财务审计部门的监督和审查。虽然工会财务按规定是由同级工会经费审查委员会进行审查，并接受工会会员的监督，但对代管经费支出，工会应经常与行政沟通，及时报送有关收支情况的报表，主动接受行政财务审计部门的监督。

（五）工会资产管理规范化

结合国有资产管理的相关经验以及工会资产的自身特征，笔者认为可以采取以下措施来开展工会资产管理规范化建设。

一是明确资产运营主体。在工会中可以设立专门的、在授权范围内代表全体工会会员进行工会资产经营管理的机构，可以通过签订资产经营合同等方式，对其明确经济考核目标和管理责任。

二是加强监督管理。工会资产、物品的采购、验收和保管都必须建立相应的制度，从而保证工会资产的安全完整。初次之外，还要建立完善的财务管理与监督机制，坚持奖惩分明以及公开公正的原则，堵塞工会资产流失的漏洞。对于侵吞工会资产的违法行为要严厉打击，对造成资产管理低效、无效运行的责任人也要有所惩戒。

三是。通过强化生产经营管理，完善内部分配机制，逐步提高工会资产的市场价值和竞争实力。对工会资产的合理流动应予以鼓励，在按规定进行资产评估的基础上，可以通过合法、合规的收购、出售、兼并、重组等形式，实现资产的优化配置，进一步提高工会资产的保值增值能力。

图7 工会资产管理规范化

（六）工会财务管理内控制度规范化

工会财务管理内控制度是工会组织领导、所在单位职能部门以及有关人员之间，在处理日常经济业务过程中既相互联系、又相互制约的，与职责分工直接相关的制度，是以提高工作效率和经济效益为目的的方法、措施和程序总和。

建立和完善工会内控制度，应当遵循。也即应以国家政策法规、财经制度和工会财务管理制度为基本依据；明确工会经费收支管理的控制目标以便于实际操作与考核检查；抓住主要矛盾，突出对关键点的控制；强化内控制度执行人员的责任心和专业技能；制度制定和执行过程中做到公正透明、一视同仁，对不符合实际的规定及时按程序进行修订。在内控制度的设计上，应从以下几个方面入手。

一是工会财务管理各岗位之间应该能够相互牵制与监督。以《会计法》为依据，工会组织的每项经济业务的会计处理必须符合由两个或两个以上人员分工办理、钱账分管等要求。具体而言，针对业务处理程序的内控制度应解决各项经济业务从发生到结束全过程之中“谁批准、谁经办、谁验收、谁审核”的问题，同时保证会计核算资料的真实可靠。针对人员分工的内控制度应保证分工合理、权责分明，例如出纳人员应保证现金收入及时入账，严禁“坐支”现金，不得兼管审核，也不能兼管收入、费用、债权债务账目的记账和会计档案的保管工作等，同时还要有利于减少相互扯皮的现象，提高工作效率。

二是要完善工会预算和经费收支的审查机制，以合理性、效益性为目标，把工会经审工作重点放在强化事前和事中监督方面，从而有效督促工会组织强化预算管理、规范日常开支行为。通过预算管理和收支管理控制制度，把工会组织的一切收支活动纳入预算管理，不搞预算外收支，坚决杜绝“账外账”和“小金库”现象。同时结合本单位、本年度工会工作的实际需要，通过规范化的预算编制和审查程序，强化预算约束力，严格支出管理控制，避免经费被随意、盲目使用甚至浪费的可能性，充分体现收入有依据、支出有控制的原则。

三是要落实财务公开机制，提升工会财务管理的透明度，发挥工会成员及单位职工的公开监督作用，使工会财务各项工作始终处于有效的内部控制之中。

图8 工会财务管理内控制度规范化

总之，工会财务规范化建设，要以新《工会法》为核心，逐步提高工会财务管理工作的规范化和制度化水平。各级工会组织也要按国家法律、法规和工会财务管理制度的要求，建立适应自身需要的财务管理制度，让财务工作有章可循，不断完善和推进工会财务管理工作的现代化进程。

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